Tribunale di Bologna Sez IV, Ordinanza 23/9/1999.
Borsa – Borse Merci – Diniego di accesso – Domanda Cautelare – Giurisdizione del giudice ordinario.
Borsa – Borse Merci – Gestione in concessione – Diniego di accesso pronunciata dal concessionario – Inammissibilità – Fumus boni iuris – Sussistenza. (L. 20.3.1913 n. 272 artt. 9; R.D. 4.8.1913 n. 1068 artt. 13 e 19)
Rientra nella cognizione del giudice ordinario la domanda cautelare e la conseguente controversia relativa alla legittimità del provvedimento di diniego di accesso dai locali di borsa, in quanto incidente in via immediata e diretta sul diritto soggettivo previsto dall’art. 8 della L. 20 marzo 1913 n. 272.
E’ illegittimo il diniego di accesso ai locali di borsa pronunciato dal concessionario ritenuta la esclusiva competenza in proposito della Deputazione di Borsa ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 9 della L. 20 marzo 1913 n. 272.
letteralmente dal testo:
Afferma la ricorrente essergli attualmente precluso l’accesso alla Borsa Merci di Bologna, con grave ripercussione generale, a seguito di recente provvedimento assunto dal Consiglio Direttivo dell’Associazione nei confronti della Agribio 2000 s.r.l.. Con lettera 12 luglio 1999 veniva infatti comunicato alla ricorrente che dall’esame dei documenti presentati a corredo della domanda di ammissione alla borsa il consiglio direttivo aveva constato la coincidenza di identità personale degli indicati rappresentanti della Agribio 2000 s.r.l., sigg. Massimo e Monica Roncon, con quelli dell’Agricola Grains S.r.l.. Poiché permane l’inadempienza dell’Agricola Grains S.r.l. al lodo arbitrale 934…., a sensi dell’art. 3 del vigente regolamento interno della Borsa Merci di Bologna ai signori Monica e Massimo Roncon, nella qualità personale di rappresentanti della società inadempiente, rimane preclusa la possibilità di rappresentare nel contempo, altra ditta che richieda ammissione di frequenza….. La domanda di frequenza allo stato non può essere accolta, salvo l’indicazione di rappresentanti diversi….
Tali circostanze di fatto non sono state contestate dal resistente e devono perciò considerarsi pacifiche. Secondo il ricorso tale diniego di ammissione deve considerarsi lesivo del diritto soggettivo dell’associato ad accedere alla borsa merci, perché assunto al di fuori dei presupposti previsti dalla normativa in vigore, rappresentata dalla legge 20 marzo 1913 n. 272. In base alla delibazione propria della presente fase cautelare, l’assunto pare fondato. Indipendentemente dai rilievi formulati dalla ricorrente – fondati sulla diversità dei due soggetti giuridici, le società Agribio 2000 e Agricola Grains, dotate di personalità distinta nonostante la coincidenza dei rappresentanti, e sulla impossibilità di imputare all’una comportamenti tenuti dall’altra – valgono nella fattispecie in esame le stesse considerazioni già esposte da questo ufficio con recente ordinanza 6 luglio 1999, nota alle parti che ne hanno fatto richiamo.
Tali considerazioni discendono dalla disciplina degli articoli 8 e 9 della citata legge n. 272, dettata, secondo l’interpretazione giurisprudenziale, a tutela di una posizione di diritto soggettivo riconosciuto in materia ai soggetti privati. Come si legge nelle motivazioni della sentenza Cass. Civ. Sez. Un. 28 Aprile 1986, n. 2954, il libero accesso alla borsa degli operatori di mercato è disciplinato dall’art. 8 della legge 20 marzo 1913 n. 272, (“hanno ingresso in borsa coloro che sono capaci di obbligarsi”). La stessa norma prevede, peraltro, specifiche cause di esclusione, alcune delle quali derivano dalla legge (art. 8 n. 1 e 2), mentre altre conseguono ad un provvedimento della Deputazione di Borsa. Se in astratto pare, perciò possibile inquadrare la fattispecie che ci occupa nell’ipotesi prevista dal n. 3 della disposizione citata il potere di esclusione dalla frequentazione della borsa compete alla sola Deputazione di Borsa quale organo distinto dal consiglio direttivo dell’Associazione, Deputazione di Borsa tenuta, inoltre, a provvedere secondo le norme procedimentali e con le garanzie previste dalla stessa legge a presidio del diritto soggettivo dell’associato, prima fra tutte quella del contraddittorio. Dal quadro normativo di riferimento discende, in particolare, che deliberando nel rispetto della legge posta a presidio del diritto soggettivo all’accesso, la Deputazione deve rispettare la procedura prevista dall’art. 19 del R.D. n. 1068/1913, e che prima di pronunciare l’esclusione è comunque tenuta a convocare l’interessato invitandolo ad esporre le proprie ragioni. In ossequio all’art. 13 del medesimo regolamento, la delibera deve comunque contenere l’espresso avvertimento che avverso la stessa può essere proposta impugnazione alla Camera di Commercio o al Ministero nei termini di legge. Quali norme poste a tutela di una posizione di diritto soggettivo, esse non possono essere derogate da regolamenti interni o violati da provvedimenti di natura amministrativa, come la giurisprudenza di legittimità ha più volte messo in luce attraverso il riconoscimento del diritto dell’associato.
Non pare pertanto possibile invocare a tal fine l’art. 3 del Regolamento interno della Borsa Merci di Bologna (anche se tale norma contempla l’ipotesi del mancato rispetto del lodo arbitrale), disposizione la quale, come rileva la difesa del ricorrente, non può che essere interpretata alla luce ed in armonia con la disciplina di legge citata. In tal senso, del resto, depone anche la disposizione dell’art. 4 del medesimo regolamento interno, stabilendo che l’A.G.E.R. è tenuta a denunciare alla Deputazione coloro che a suo giudizio si siano resi indegni di essere ammessi alla Borsa e di continuare a frequentarla. Trattandosi di materia sottratta al potere discrezionale della pubblica amministrazione, l’intervento dell’Ager, anche se intervento dovuto, doveva incanalarsi nelle forme previste dal quadro normativo generale sopra citato. Nella fattispecie non vi sono elementi per ritenere che, in concreto, prerogative, limiti e garanzie siano state rispettate. Omissis..
[PILATI, Estensore- Agribio 2000 S.r.l. ed altri (avv.ti Fratta e Curti) – Ager Bologna – (avv.ti Bottiglieri e Forni)]
Nota di Commento. Sul diritto di accesso alle Borse Merci.
1.Il Caso.
Nel caso di specie una società di capitali Italiana, operante nel campo della compravendita e trasformazione di prodotti biologici, chiedeva all’Ager[1], quale concessionario della Borsa Merci di Bologna, di poter accedere alla Borsa stessa, presentando la documentazione necessaria, e cioè l’attestazione di avvenuta iscrizione alla CCIA. L’Ager di Bologna negava l’accesso alla società, motivando il diniego sulla considerazione del fatto che i legali rappresentanti della società medesima, erano gli stessi di altra società di capitali già esclusa dalla Borsa Merci. La stessa Associazione concessionaria chiedeva quindi quale condizione per poter consentire l’accesso a tale ultima società, la sostituzione dei legali rappresentanti. Avverso tale provvedimento proponevano ricorso in via cautelare sia la società che i legali rappresentanti della stessa, in proprio, ritenendo che tale diniego fosse illegittimo, sia perché il potere di esclusione e quindi di diniego di accesso veniva attribuito, per legge, alla sola Deputazione di Borsa, sia perché in ogni caso, la diversità dei soggetti richiedenti l’accesso (due società diverse per struttura, composizione ed oggetto sociale) non poteva determinare il diniego frapposto.
Il Tribunale si è pronunciato, in questa fattispecie, sulla questione relativa alla competenza a deliberare il diniego di ammissione.
L’argomento, nelle sue linee generali è stato già trattato dal Tribunale di Bologna. La presente pronuncia permette però di riprendere la riflessione generale sulla gestione delle Borse merci già iniziata, vagliando in questa sede il diverso aspetto del diritto di accesso consentito agli operatori nella più ampia forma possibile, dall’art. 8 della L. 272 del 1913.
II. Le questioni.
Il diritto di accesso alla Borsa Merci quale “diritto soggettivo”.
L’accesso alla borsa merci, così come configurato dalla L. 272 del 1913, si concreta in un diritto soggettivo pieno in quanto assicurato a tutti coloro che abbiano la capacita’ di obbligarsi, e quindi l’accesso si configura necessariamente alla stregua di un diritto soggettivo pieno.
Pertanto come ha ritenuto la S.C., essendo esclusa la sussistenza di qualsivoglia discrezionalità, se non nei ristretti limiti meramente strumentali di accertamento dei presupposti di fatto, ne deriva che qualsivoglia limitazione al diritto soggettivo di accesso determina senza tema di dubbio la sussistenza della giurisdizione, nelle controversie originate dalla emanazione di tale potere sanzionatorio, del Giudice Ordinario.
Il Tribunale di Bologna, si sofferma sulle modalità di esercizio di tale potere sanzionatorio ed afferma, senza tema di dubbio, che qualsivoglia impedimento all’accesso alla Borsa Merci, frapposto dal concessionario, privato gestore della Borsa Merci, deve ritenersi comunque illegittimo in quanto ogni competenza in tema di esclusione e/o comunque di impedimento all’accesso alla Borsa, in qualsivoglia forma determinato, deve ritenersi attribuita esclusivamente alla Deputazione di Borsa, unico organo deputato per legge ad esercitare tale potere.
L’equiparazione tra esclusione ed accesso effettuata dal Tribunale di Bologna, nonchè la chiara affermazione dell’esclusività della competenza della Deputazione di Borsa ad assumere qualsivoglia provvedimento limitativo del diritto all’accesso, meritano alcune precisazioni ed approfondimenti, fermo restando che tale interpretazione risulta conforme al sistema approntato dalla L. 272 del 1913.
Partendo infatti dalla considerazione che il libero accesso alla borsa merci da parte di qualsivoglia operatore del mercato, è disciplinato, in via primaria, dall’art. 8 della legge 20 marzo 1913 n. 272, che di fatto consente la più ampia possibilità di accesso a chiunque sia munito di capacità di agire, il Tribunale fa discendere la conseguenza che tale diritto di accesso non possa subire limitazioni di sorta, se non nei casi espressamente stabiliti dalla stessa normativa di riferimento.
Pare d’altronde evidente che la disciplina positiva dei casi di esclusione, si attagli anche all’ipotesi del diniego di accesso costituendo tale diniego solo apparentemente “l’altra faccia della medaglia”. Configurandosi il diritto all’accesso quale diritto soggettivo, deriva necessariamente che ogni potere e competenza in ordine alla esclusione o comunque alla inibizione all’accesso della Borsa competa alla sola deputazione di Borsa, quale unico organo per legge espressamente deputato ad esercitare un potere che, anche se vincolato, inerisce e limita tale diritto che secondo la previsione del legislatore è un diritto soggettivo pieno ed assoluto. La scelta della Deputazione di Borsa risulta essere una scelta di principio in quanto secondo gli intendimenti del legislatore, tale organo costituisce e garantisce, nella sua dichiarata neutralità, e quale organo ugualmente rappresentativo delle principali componenti della Borsa Merci, il generale presidio del diritto soggettivo all’accesso quale diritto ad esercitare liberamente la propria attività economica all’interno di un mercato che, anche se regolamentato, risulta essere un mercato libero nel senso più ampio del significato. Nessuna differenza può pertanto ritenersi abbiano le modalità attuative della eventuale limitazione del diritto soggettivo all’accesso e quindi non incide o deroga tale generale competenza della Deputazione di Borsa, inerente la stessa strutturazione dell’istituto, il fatto che debba deliberarsi l’esclusione di soggetto già ammesso o al contrario il fatto, come nel caso di specie, che debbano invece vagliarsi le condizioni o le qualità soggettive per consentire ad un soggetto giuridico il primo accesso alla Borsa Merci.
Tale impostazione risulta conforme all’orientamento espresso dalla Suprema Corte, la quale, nella sentenza 2954 del 1986, aveva chiaramente specificato che l’art. 9 della legge 272 del 1913, costituiva una norma con evidente contenuto sanzionatorio nella parte in cui affermava: “alla stregua delle considerazioni svolte, deve ritenersi attribuito alla p.a., nella soggetta materia, un potere a carattere sanzionatorio, com’è confermato dal rilievo che l’esclusione dai locali della borsa non può essere adottata, se non come sanzione per un comportamento o per qualità personali, presuntivamente suscettibili di turbare il buon funzionamento e la dignità dell’istituto”.
Anche tale affermazione, richiamata dall’ordinanza de qua, merita un brevissimo approfondimento, in ordine alle conseguenze derivanti dalla configurazione del diniego all’accesso o dell’esclusione alla stregua di una sanzione amministrativa. Infatti ritenendo che la natura del diniego all’accesso sia quella di una vera e propria sanzione amministrativa interdittiva, in quanto connotata dal fatto di essere irrogata nell’esercizio di una potestà amministrativa come conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma, ne consegue che: a)la riserva di legge, espressamente prevista dalla Legge 689 del 1981 (certamente applicabile alla norma), a differenza di quanto accade per i restanti provvedimenti amministrativi, determina che la descrizione dell’illecito, la cui integrazione costituisce il presupposto per l’adozione della sanzione, deve ritenersi sottratta alle fonti secondarie, per evidenti ragioni di garanzia a favore dei privati; b) di conseguenza la Deputazione di Borsa o per essa la CCIA competente non possono spogliarsi, con mero provvedimento amministrativo o con un provvedimento concessorio, del potere sanzionatorio loro attribuito dalla legge.
In conclusione, l’ordinanza che si annota conferma che proprio a garanzia del diritto soggettivo all’accesso, ogni provvedimento sanzionatorio che limiti tale diritto deve essere assunto, per espressa previsione di legge, dal solo organo competente a ciò deputato, organo che la L. 272 del 1913 individua, senza tema di dubbio, nella Deputazione di Borsa.
III. I precedenti.
In ordine alla esclusione dalla Borsa Merci ed alla relativa procedura si consenta di richiamare Tribunale di Bologna Sez IV, Ordinanza 7/7/1999, in questa rivista ,12,1999, con nota dello scrivente, nonchè Cass. Sez. Unite 8 luglio 1968 n. 2330 in Giust. Civ., 1968, I, 1374 ed in Foro It., 1968, I, 2765. App. Roma 27 febbraio 1965, in Foro It., Rep. 1965, v. Borsa, n. 10; Cass. 7 dicembre 1966, n. 2875 in Foro It., 1967, I, 28 con nota di Giannattasio; Cass. Sez. Un. 2954 del 1986, in “La Cassazione Civile 1986 –1992” Cd Rom Utet, 1993.
Sulla natura e sui limiti dei provvedimenti sanzionatori interdittivi, senza pretesa di completezza si veda Cass. civ., sez. I, 12 febbraio 1996, n. 1061 in Mass., 1996 la quale ha affermato che “l’art. 1 legge n. 689 del 1981, avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità, così ponendo una riserva di legge analoga a quella di cui all’art. 25 Cost., impedisce che sanzioni siffatte possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate”, nonchè Cass. civ., 22 ottobre 1991, n. 11195 in Mass., 1991. la quale ha affermato che “l’art. 1 l. 24 novembre 1981 n. 689, avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità, così ponendo una riserva di legge analoga a quella di cui all’art. 25 cost., impedisce che sanzioni siffatte possano essere comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate.”
IV. La dottrina.
Assai scarna la dottrina sul tema specifico. In proposito si consenta richiamare la nota dello scrivente a Trib. Bologna 12/8/99 e Tribunale di Bologna Sez Feriale, Ordinanza 12/8/1999, “Il procedimento di esclusione dalla Borsa Merci”, in questa rivista, 1999.
In dottrina sulle Borse Merci e sulla disciplina del mercato si vedano COLTRO CAMPI C., Borsa merci (diritto commerciale), in Encicl. Giur., Treccani, Roma, 1988, vol. V. COLTRO CAMPI C., Borsa merci (diritto comparato e straniero), in Encicl. Giur., Treccani, Roma, 1988, vol. V. SANTINI G., Borsa merci, in Digesto comm., vol. II, Utet, Torino, 1987, 290.
Su alcuni aspetti relativi alla procedura di esclusione in particolare si veda COLTRO CAMPI, Lineamenti di diritto di borsa e rassegna di giurisprudenza, Milano , 1977.
Di contrario avviso in ordine alla configurazione del diritto all’accesso quale diritto soggettivo, il Giannattasio, nella nota a Cass. 7 dicembre 1966, n. 2875 in Foro It., 1967, I, 28.
Sulla natura dei provvedimenti amministrativi interdittivi e sull’applicabilità della L. 689 del 1981 si rimanda, per una generale trattazione a Sandulli, Manuale di dir. Amm., 1989, I, 174.
Massimo Curti
[1] N.d.r. L’Associazione Granaria Emiliana Romagnola ha in concessione amministrativa, giusta provvedimento della competente CCIA di Bologna, la gestione della Borsa Merci di Bologna.